鸦片战争前的中国长期实行闭关锁国政策，和外国之间向无经常的外交往来，因而，在清朝中央政府体制中，一直没有专门的外交机构。仅由礼部、理藩院、鸿胪寺分管所谓“朝贡”事务。

鸦片战争后，国门被打开，清政府设置五口通商大臣。这是以钦差身份领职的兼差，名义上办理通商事务，实际上承担战后处理外交关系的重大任务。

可是，经过第二次鸦片战争，中外交涉广达政治、经济、军事、文化各个领域，向由外省督抚奏报，汇总于军机处的处理外事惯例显然不合时宜了，既非专官亦无专署的五口通商大臣也不能胜任外务。

因此，奕訢在奏折中指出：“近来各路军报联络，外国事务头绪纷繁，驻京之后，若不悉心经理，专一其事，必致办理迟缓，未能悉协办理。”

西方列强，为保障既得利益并谋求日后的扩张，也十分不满我大清朝的外交处理办法。

奏折通观全局，首先回顾了清代夷祸的经过，接着他们认为夷人志不在攻城掠地，与前代战争并不相同，如果以信义加以笼络，可以驯服。

进而，奕訢等人分析了农民革命、西方列强与清政府三者之间的相互关系之后，又提出了综计天下之大局，是今日之御侮，譬如蜀之待吴的策略思想。

把太平天国农民革命同西方列强侵略者给清政府造成的危害作了比较：“发捻交乘，心腹之患也；俄国壤地相接，有蚕食上国之志，肘腋之忧也；英国志在通商，暴虐无人理，不为限制则无以自立，肢体之患也。”

从而提出了“灭发捻为先，治俄次之，治英又次之”的战略目标。

最后，奕訢等人提出了贯彻其外交方针的六条章程，提出在北京设立总理各国事务衙门，专办洋务；南、北通商口岸分设大臣；各省办理外交事件互相知照。

以免歧误；以及令广东、上海选派四名懂外国语言文字的人来京差委，各通商口岸内外商情并各国新闻报纸按月咨报总理各国事务衙门，以便了解夷情等具体措施。

懿贵妃看到这里，心里想着：恭亲王好大的胆子啊，这不是明摆着要夺军机处的权吗？想到这里，她立刻知道了这道奏折发交军机处肃顺手里，以后的结果。

肃顺虽不是军机大臣，但在热河的军机大臣中，怡亲王载垣，肃顺的胞兄郑亲王端华，倚肃顺为灵魂。穆荫、匡源、杜翰都仰他的鼻息。

资格最浅的“打帘子军机”焦祐瀛，由军机章京为军机大臣，更是肃顺的提拔，这样，他们还不是都照肃顺的意思，一定会驳了恭亲王的折子。