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而那个时候北京政.府，也正陷入诸多难题之中，首先的问题是国会。

众所周知，民主共和体制的本旨在于对权力机制的相互制约。

民主共和体制，是建立在对封建专制否定的基础上。英国学者洛克把国家权力分为立法权、行政权和对外权。法国学者孟德斯鸠在此基础上提出“三权分立”理论，主张通过法律规定，将立法、行政和司法三种国家权力，分别交给三个不同的国家机关管辖，既保持各自的权限，又要相互制约保持平衡。

三权分立并非是唯一一种权力相互制约的制度，但它所体现的，设立权力制衡系统，防止任何一种职权受到滥用的原则，表达了民主共和制度的真谛。

一个国家只有总统而没有国会，这和封建专制和独裁有什么区别呢？由于皖系一手制造的安福国会已经宣布停会，无论在法理还是在事实上，北京政.府都迫切地需要有一个国会。广州虽然有一个国会，可是广州的国会是不承认北京政.府的。

明白人总是有的，于是，北京政.府便通令各省根据旧选举法进行国会的改选。

应该说，这手法还是很高明的。一方面，选出了新国会，广州的国会就应该失去了存在的合法性。另一方面，南方的“护法”护的就是旧约法，根据旧选举法进行国会的选举，南方的护法也似乎是出师无名了。

在北京政.府看来，由此便可以达成南北和平统一的目的。

但是，南方强调其护法的目的是恢复旧国会，并不是用旧选举法选举新国会，对北京政.府的国会重新选举，根本不予理会。

不只是南方，皖系的封疆大吏浙江督军卢永祥也反对改选国会，其他北方各省也不热心支持这个选举。

结果，重新选举国会的举措，不但不能得到南方的支持，甚至连北方的内部也无法协调。这便使得北京这个在民主共和旗帜下的政权，一直处于没有国会的状态中。

没有国会自然不行，但国会的事终可以放一放，对北京政.府，最紧迫的是没钱。用老百姓的话说，没啥别没钱，北京政.府没的正是钱。

北京政.府多少年来就是靠借债度日，特别是借外债。谁的钱都不是大风刮来的，借钱首先得有抵押。这些年来，押铁路、押关税、押矿、押盐，该押的差不多都押了，再借外债好像没什么可押的了。就算有抵押，政.府不靠谱也没人敢借给钱，一个处于分裂和动乱中的政.府，谁信得过？把钱借给你。换个政.府不承认了，借的钱不就打水漂了。借钱是一种投资，投资讲求回报，别说回报，本都回不来，这样赔本的事哪个外国银行肯干。

穷并不只是徐世昌和靳云鹏内阁这届政.府，可以说北京政.府一直是穷的，满清政.府就更不用说了，穷得卖官。不过在徐、靳时代和以前的政.府不同的是，以前不管怎么说，还能借到钱，到了他们这里告贷无门了。

这一时期，北京和全国各地到处闹穷。军费积欠了八九个月，各省都有规模不同的兵变，而各省的军政负责人，也都为了财政问题而伤透脑筋，向北京催款的电报似雪片一样飞来。

民国十年年一月，张宗昌所属暂编第一师在赣西兵变，给江西人民带来的是一场浩劫，陈光远派兵强行将这个师解散。

湖北的宜昌和沙市也发生兵变，烧杀焚掠无所不为，且侵扰到外国商店，引起了外交团的严重干涉。还有保定，本来是直系的大本营，驻军廿三师是直系所属最精锐的部队之一，也因欠饷而引起了兵变。

各省军人纷纷在自己辖区内截留国税，或其他款项。如王占元在湖北擅自发行地方公债，李厚基在福建滥发省库券，冯玉祥在信阳扣留京汉路款等。

北京城内，参谋、陆军、海军等都组织了“索薪团”，他们曾发表通电，请求救助饥寒。将军府的将军们也请求给资遣散。其他公务员更是一片哀泣，一时北京各部有“灾官”之称。北京的教职员也组成了“同盟罢工”，大专八校学生则掀起了“读书运动”。

屋漏更遭连夜雨，民国十年二月四日，外蒙第二次宣布独立。在外蒙驻军的褚其祥旅、高在田团突围退出库仑。

北京政.府希望张作霖派兵“援库”，张作霖表示因为积欠军饷而不肯出兵。后来北京方面拼凑了一笔军饷拨给张，钱到手后张还是按兵不动。

造成民国政.府“穷”的原因很多，但最主要的谁都能看清的，是军费开支太大。因此，自袁世凯去世后的北京政.府，每一个当政者都强调“裁兵”，可是没有一个办得到。

靳云鹏说在他的任内做到了“裁兵”，他举出实际数目，如边防军、西北防边军、第十一、十五两师以及张敬尧、吴光新、张宗昌等军队，合计裁撤达二十万人。这倒是事实，只是，这些军队都是在战场上被打散或战败、闹兵变被裁的军队，并非有计划的裁军。

而另一方面，战胜一方所扩充的，大大地超过了战败被裁的。因此实际情况是，全国军队的数量是越裁越多。

靳云鹏的裁兵计划是：各省按现有兵额一律裁减二成。全国兵额规定为卅九个师、十个旅。靳写信给曹张二人，征求两位“东家”的意见。他甚至表示他自己的去留决定在这件裁兵工作上，如果裁兵不能成功，他便将挂冠。

直系的曹锟、奉系的张作霖两位巨头，对裁兵问题都不正面发表意见。

曹锟方面说：如果东三省办得到，直隶也可以办到。